El Estado y su política de empleo público

¿Cuáles son las formas de ingresar a la Administración Pública? ¿En qué consiste la figura del contrato de prestación de servicios, que utilizó tanto el Estado estos años? Federico Zavadisca analiza las posibilidades de hacer transparente el acceso al empleo público, y aborda los conflictos originados en la precarización de los agentes estatales.

Ya sea por el enorme crecimiento que la plantilla de empleados del Estado tuvo en la última década, o por el cruento cese de miles de contratos que se llevó a cabo en los primeros meses del gobierno de Macri, el empleo público es un tema que interesa a los argentinos. O, por lo menos, debería interesarles.

Se plantean políticas en distintas materias como educación, energía, medio ambiente, cultura, transporte, seguridad social -en los niveles nacionales, provinciales y municipales- pero no he tenido oportunidad de escuchar políticas en materia de empleo y cargos públicos. Es verdaderamente importante que comencemos a preguntarnos cómo es el acceso a estos cargos, qué queremos decir cuando hablamos de hacer una carrera en la administración, qué diferencias hay entre los cargo de planta permanente, transitoria, políticos y por contrato, y qué mecanismos utiliza el Estado para evaluar el grado de eficiencia de una dependencia. Estas preguntas forman parte de lo que concebimos y esperamos del Estado en general.

Era una fiesta.

Las formas de acceso

Empecemos por lo básico: cómo es la reglamentación actual de este tipo de trabajo. La legislación nacional estipula que el ingreso a la Administración Pública Nacional sólo estará sujeto a las siguientes condiciones: ser argentino nativo, por opción o naturalizado; y presentar buena conducta e idoneidad para el cargo, lo que debe acreditarse mediante regímenes de selección que aseguren el principio de igualdad en el acceso a la función pública. Esta tendencia es explícita en nuestra Constitución Nacional, que en su artículo 16 dispone: “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad”.

En Tucumán, rige este tipo de relación la Ley Nº5.473 (Estatuto para el Personal de la Administración Pública). Esta norma diferencia tres categorías de empleados en al ámbito público: personal de planta permanente con derecho a la estabilidad; personal contratado por tiempo determinado que comprenderá exclusivamente la prestación de servicios de carácter transitorio o estacional; y personal de gabinete, correspondiente a las autoridades superiores. El primer tipo de régimen prevé especialmente la aplicación de criterios que incorporen los principios de transparencia, publicidad y mérito en los procedimientos de carrera basados en la evaluación de la eficiencia, eficacia o rendimiento laboral, como así también exigencias de capacitación acordes con las necesidades de las tareas o funciones a desarrollar. Se prevén sistemas basados en el mérito y la capacidad de los agentes como criterio de promoción.

Por otro lado, para comprender el régimen del personal de gabinete es útil imaginarse la manera en que elegimos las autoridades. En una democracia votamos aproximadamente cada 2 años por cargos electivos que tienen una duración de, en promedio, 4 años. El candidato electo puede designar gente de su confianza para darle la impronta que desea a su desempeño. Estos serían los llamados cargos políticos. Una vez que el periodo para el que fue elegido el candidato finalice, todas las personas que asumieron para desempeñarse en este marco cesan en sus funciones. Esto último está previsto en la legislación.

El otro régimen es el de las contrataciones de personal por tiempo determinado, que comprende a la prestación de servicios de carácter transitorio o estacional. Esta modalidad de contratación, cuando es utilizada de manera coherente a sólo fin de que el agente cumpla tareas específicas diferentes a las de la planta permanente, puede ser una alternativa interesante y hasta necesaria. Por ejemplo en una Biblioteca Pública o en un Archivo General inundados, que deban ser mudados, resguardados y recatalogados, es muy probable que el Estado precise de más personas que aquellas disponibles en planta permanente. Es una tarea “extraordinaria”, por decirlo de algún modo.

Esta alternativa también puede ser legítima en otros casos, como la aplicación de una nueva política de gobierno. Un ejemplo sería la alfabetización en barrios vulnerables. Esto no sería la respuesta a una contingencia, sino uno de esos rasgos que una nueva administración quiere darle al Estado. El problema que se presenta, muchísimas veces, es que estos contratos se perpetúan en el tiempo, generando en el empleado una situación de precariedad. La Administración casi nunca pone límites claros a las tareas que aquel debe llevar a cabo, equiparando sus responsabilidades a las del personal “de planta” (sin reconocerle los derechos correspondientes) y disfrazando bajo figuras temporarias relaciones de carácter permanente. Tampoco aplica mecanismos para evaluar su éxito. Cuando hay un uso abusivo de esta figura empiezan a surgir todo tipo de problemas.

Por ahora digamos que las últimas dos categorías de empleo público (el político y el temporal) son más o menos simples en su funcionamiento: se trata de personas que tienen una “expertise” o prestan ciertos servicios que el Estado puede necesitar eventualmente, por mayor o menor tiempo, con mayor o menor identidad. En cambio, en la planta permanente los empleados desarrollan su carrera entera en el Estado. Aquí el interrogante clave es cómo la Administración debe determinar, teniendo en cuenta el fundamento democrático de sus reglamentaciones, que una persona tiene la suficiente idoneidad y vocación de servicio como para acceder a ese cargo de manera permanente.

Si lo que buscamos es que el Estado sea transparente y eficiente, el concurso público es la mejor alternativa. Sorprendentemente en Tucumán hay un decreto que data de 1983 que reglamente el artículo 4 del Estatuto previendo esta modalidad para el acceso a la Administración Pública provincial. En su artículo 2º, el decreto N°646/1 establece como mecanismos el concurso de antecedentes -o de antecedentes y oposición-. Este concurso podrá ser interno, cerrado o abierto. De esta última variante pueden participar todas las personas que aspiren a ocupar un cargo concursado, pertenezcan o no a la Administración Pública.

Río bravo.

El decreto enuncia ciertas formalidades referidas al organismo que llama a concurso, como así también a la manera de efectuarlo, de aprobar sus bases y de constituir una junta examinadora. Además están contempladas las cuestiones referidas a la publicidad del concurso, debiendo notificarse su realización con una antelación no menor a 15 días corridos desde la fecha de la inscripción y por medio, en el caso de los concursos abiertos, del Boletín Oficial y del diario local de mayor difusión.

Luego el decreto prevé un régimen de publicidad de la nómina de inscriptos y un régimen de impugnación. Todo ello debe ser fiscalizado por la junta examinadora, que a posteriori realizará la evaluación de los postulantes y confeccionará el orden de mérito definitivo. Una vez firme éste, el organismo que llamó a concurso propondrá al Poder Ejecutivo una terna de aspirantes, integrada por los que hayan obtenido los tres primeros puntajes por cada cargo a cubrir.

Digamos, por ejemplo, que la Dirección de Arquitectura y Urbanismo (DAU) llama a concurso público de arquitectos para ocupar un cargo dentro del área de revaloración de fachadas de edificios históricos. Se conforma una junta examinadora con personal prestigioso de la dirección, docentes universitarios y arquitectos del medio local. Se establece un procedimiento de inscripción por internet y, una vez que queda firme esta lista de inscriptos, se procede a habilitar la solicitud de turnos de examen por medio digital. Concluidos los exámenes, se procede a la confección del orden de mérito, publicándose los resultados de manera transparente.

Es un ejemplo simple, nada extravagante. Lo que quiero destacar es que el sistema de concursos (que no es ninguna originalidad), bien implementado, es verdaderamente capaz de brindar una forma clara y transparente de acceder a la Administración Pública con criterios democráticos garantizados. Por supuesto que puede burlarse el mecanismo con jurados amigos, por ejemplo. Pero si la lista de gente que participó se publica en base al orden de prioridades y el reglamento de impugnación es bueno, estas hipótesis de corruptela pueden reducirse a su mínima expresión.

La sola existencia de una regla clara y pública significa ya democratizar el sistema. Que cualquier persona, sin contactos en el poder, pueda entender los requerimientos, prepararse en función de ellos y tener alguna esperanza de conseguir el trabajo es un gran avance. Estamos hablando de una provincia en la que la opacidad en esta área es tan profunda que cualquier cosa es mejor que lo que hay.

El amante.

Al día de hoy no es posible decir que exista una forma clara de entrar en una repartición del Estado tucumano (con la excepción del Poder Judicial, que implementó hace algunos años el concurso), ya que la opacidad del sistema es tan extendida que hasta resulta difícil de explicar. No se puede decir siquiera que obre una prioridad de elitismo o arbitrariedad, ya que el universo de casos en tan grande como desconocido: familiares que hacen ingresar familiares; militantes que facilitan el ingreso de otros militantes; amigos que benefician a amigos, o a familiares de amigos, o a amigos de familiares; y así hasta el infinito.

En última instancia, la discrecionalidad de los gobernantes rige el ingreso a la Administración, pero eso es apenas más grave que el caos y la oscuridad del sistema. Quitando toda valoración moral del medio, éste resulta –al menos en Tucumán- una fuente de trabajo al que acceden personas con ciertos privilegios (opacos), y la máquina que debería hacer funcionar al Estado se convierte en un organismo que –a los ojos de los ciudadanos- no explicita criterios a la hora de elegir, hacer permanecer y/o distinguir a sus miembros.

Si buscamos transparentar el trabajo público en Tucumán, este decreto es un excelente punto de partida. Aun así, para modificar la tendencia de arbitrariedad y opacidad en la provincia son absolutamente necesarias tres cosas. En primer lugar, corresponde modernizar el decreto y adaptarlo a las nuevas tecnologías. En segundo lugar -y mucho más importante-, comenzar de una vez por todas a utilizarlo e implementarlo, haciendo del concurso una práctica habitual para acceder a empleos en el Estado. Y, en tercer lugar, plantear una política de crecimiento sostenido del empleo público en función de las necesidades de la población medida en términos de eficacia y eficiencia del organismo estatal, y no de dádivas laborales manifestadas en enchufismo de amigos (en términos españoles).

Paradojas de Estado

En los últimos años, se ha acentuado en la Administración la práctica de emplear gente por medio de la figura del contrato de locación de servicios. Como vimos, esta modalidad consiste en que el agente le presta servicios al Estado, en algunos casos realizando tareas correspondientes al personal de planta permanente, por la cual recibe una remuneración en la cual no están contempladas las cargas sociales, vacaciones, aguinaldo, etc. Además son contratos que se renuevan por períodos cortos de tiempo: en el mejor de los casos son de enero a diciembre, y la mayoría de las veces dependen de “cuestiones políticas” que generan en el agente una gran inseguridad respecto de su trabajo.

¿Qué es lo que está ocurriendo en estos casos, que abundaron en las últimas administraciones tanto provinciales como nacionales? La figura del contrato no implica por sí misma la posible entrada en planta permanente del contratado. Lo que ocurre es que los funcionarios políticos hacen trabajar a los contratados “como si fueran” planta permanente: los incluyen en sus plantillas regulares, les renuevan discrecionalmente sus contratos, y la única seguridad legal que les dan es una promesa.

Cuchillos.

Los contratos, al no exigir aportes, son mucho más baratos, y además puede disponerse de más de ellos. En un país que no construye trabajo hace cinco años nadie puede negarse a un contrato aunque éste sea precario y sin aportes. Los contratados que trabajan “como si fueran” planta permanente son empleados defectuosamente registrados, pero de la Administración.

Este régimen de contratación presenta la paradoja más trágica del Estado. Éste es responsable de garantizar el cumplimiento de la Ley de Contrato de Trabajo, fomentando que todas las relaciones laborales en el mundo del empleo privado estén correctamente registradas, pero es -al mismo tiempo- el máximo empleador en negro, disfrazando las relaciones con sus propios empleados en esta modalidad de contratación. El problema no es que el Estado contrate servicios: el problema es que abuse de la modalidad.

Se configura, al final de cuentas, una situación de perpetua precariedad en la que el contratado debe dar de sí aún más que el personal de planta, llegando a ser casi un rehén de las circunstancias políticas del momento. A veces se le exige militancia o compromiso “con la causa” a cambio de la renovación de su contrato, ese horizonte siempre incierto. Hay pocos ejemplos más claros de distorsión y malversación de una figura legal en principio razonable, como es el vínculo de un particular con la Administración a través de una locación de servicios.

Un aporte

Llegué a tres humildes ideas que (pienso) pueden ayudar a cambiar esta tendencia. En primer lugar, poner un límite a los años en los que un trabajador le puede “prestar servicios” al Estado, y determinar taxativamente en qué casos se puede utilizar la figura de contrato de locación de servicios. Esto es, sencillamente, comenzar a aplicar correctamente el Estatuto para el Personal de la Administración Publica Provincial.

Primera marcha.

En segundo lugar, es fundamental una política de empleo donde todos los cargos permanentes sean concursados, se acceda al trabajo con el reconocimiento de todos los derechos laborales previstos en la ley y -principalmente- por méritos propios, dignificando de esta manera el trabajo y la carrera administrativa. El tiempo “prestando servicios” al Estado bien puede ser un antecedente importante a la hora de concursar.

Finalmente, es necesario establecer un criterio objetivo de aumento de la planta permanente del Estado, modificando la tendencia que hay en la actualidad de abusar de la figura de contratos precarios de locación de servicios. Es altamente probable que el Estado deba ser más grande ahora que hace diez años. Pero el criterio de crecimiento no puede reducirse a la más absoluta discrecionalidad.

 El autor es abogado.

Imágenes: Soledad Alt.