Leyes y política de comunicación
¿Cuál es el rol del Estado en el financiamiento de la prensa? ¿En qué consiste la reciente ley Argentina Digital, que ya se aprobó en el Congreso pero no fue debatida ni publicitada? Martin Becerra, importante investigador del campo de las ciencias sociales y la comunicación, reflexiona sobre la política de medios del gobierno y ensaya un balance de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual a seis años de su sanción.
Trama: A seis años de la sanción de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA), ¿cuánto y cómo se está aplicando la misma? ¿Cuáles serían los obstáculos para una aplicación plena?
MB: Para responder la pregunta creo importante distinguir entre la ley y la política de medios, que tiene a la ley audiovisual como una de sus referencias –no es la única, ni, como veremos, la más importante- y como una de sus manifestaciones –nuevamente, no es la única, ni la más importante de sus manifestaciones-.
Descartes.
La ley audiovisual, precedida por un debate inédito, tiene objetivos inclusivos. Estos objetivos son la reserva de un 33% de las frecuencias para estimular el acceso de medios sin fines de lucro a licencias audiovisuales; los límites moderados a la concentración del mercado; las exigencias de producción local e independiente; y el mandato de no gubernamentalización y pluralismo para los medios del Estado. La ley establece una relación inversamente proporcional entre la concentración de la propiedad de los medios y la diversidad.
Pero esos objetivos inclusivos fueron postergados por una política de medios que priorizó en el discurso la guerra con el grupo Clarín y, en los hechos, posicionó a otros actores concentrados en la disputa por la rentabilidad del sector, como Telefónica, Fintech o Cristóbal López.
La ley registra a seis años de haber sido aprobada un incumplimiento manifiesto. Los pocos avances refieren a una escasa cantidad de autorizaciones para operar radios de baja potencia otorgadas a organizaciones sin fines de lucro, a un gran número de autorizaciones emitidas a nombre de organizaciones estatales (institutos terciarios y universitarios), al financiamiento a través del programa FOMECA y a la incipiente creación de capacidades de producción audiovisual fuera de la zona metropolitana de Buenos Aires. Pero en materia de concentración privada, de pluralismo de los medios estatales y de avances significativos con organizaciones sin fines de lucro en zonas de alta densidad poblacional (las principales ciudades del país), el saldo es negativo.
Full color.
Los obstáculos para la implementación de la ley tienen que ver, por un lado, con actores políticos y sociales, como el gobierno, el grupo Clarín y una parte del Poder Judicial. Y, por otro, con limitaciones del propio texto legal, que no es perfecto ni puede serlo y que, en 2009, tenía como horizonte de referencia un sistema de medios que desde entonces cambió mucho, acelerando la convergencia con otras plataformas.
El grupo Clarín detuvo la implementación de pocos pero fundamentales artículos de la ley hasta que en 2013 la Corte Suprema de Justicia declaró su constitucionalidad. Pero el proceso de adecuación de este multimedios, resuelto “de oficio” por el gobierno en 2014, volvió a judicializarse en un ejemplo de uso de la institucionalidad jurídica para una controversia que beneficia a ambos (gobierno y Clarín). Hoy el sector audiovisual está, al menos, tan concentrado como en 2009. Cambiaron, sí, algunos nombres. Por ejemplo, Daniel Hadad fue sustituido por Cristóbal López (quien, además, ensanchó el multimedios con Radio 10 y C5N como cabeceras, al comprar Ámbito Financiero, Ideas del Sur y La Corte). El grupo Clarín crece en el mercado del cable, donde ostenta una posición dominante e incrementa año tras año su facturación; en el sector arancelado del audiovisual, potente en la Argentina, comparte el liderazgo con DirecTV. Telefónica fue indultada de la incompatibilidad legal múltiple en la que incurre al gestionar, a través de la marca Telefé, una gran cantidad de canales de TV en el país. Al real dueño de la licencia de Canal 9, Ángel el Fantasma González, se le admitió la operación de la emisora a través de una figura fronteriza con el testaferrismo.
Tierra de gigantes.
Pero además del eje de la concentración, otros capítulos de la ley (que no estuvieron frenados en la Justicia) no se aplican y esto es responsabilidad del gobierno que no quiso o no supo (o ni quiso ni supo) gestionar un marco normativo complejo y novedoso como la ley audiovisual. Además, en diciembre último el oficialismo certificó su abandono del objetivo desconcentrador que inspiró la ley audiovisual con la sanción de la ley Argentina Digital. Ésta habilita la apertura del sector audiovisual a las telefónicas, con un modelo de mercado convergente, concentrado y extranjerizado.
Trama: A diferencia de la LSCA, la Ley Argentina Digital no ha sido difundida ni debatida. Es decir, se desconoce por completo esta política que apunta a la regulación del proceso de convergencia tecnológica entre medios tradicionales, internet y telecomunicaciones. ¿En qué consiste la Ley?; ¿por qué cree que no se publicitado? y ¿qué relación tiene con la LSCA?
MB: A diferencia de la ley audiovisual, la ley de TIC Argentina Digital casi no fue debatida antes de su sanción en el Congreso este último diciembre. No hay actores sociales significativos que apoyen de modo expreso esta nueva ley. La norma es tan ambigua e imprecisa que podría usarse –según cómo se reglamente- tanto para favorecer a actores pequeños y medianos (como las cooperativas o empresas de escala media) como para sostener e incrementar los niveles altísimos de concentración que exhiben las telecomunicaciones y redes digitales en la Argentina. La ley Argentina Digital permite que las empresas de telecomunicaciones continúen prestando servicios de conexión a Internet fija y móvil sin condicionamientos tarifarios y además expandan su negocio a la televisión por cable, algo que prohibía la ley audiovisual de 2009 con su objetivo desconcentrador.
Moda y ocio.
Esta norma no establece límites para la concentración de los mercados de telecomunicaciones y TIC; permite la propiedad extranjera –a la medida de los principales operadores del sector-; conserva la función de servicio público para la telefonía fija y admite que los operadores continúen fijando los precios de la telefonía móvil, cuyo acceso es más expandido y más gravoso para los sectores de menores ingresos (las tarjetas de prepago, utilizadas por los más pobres, son más caras que los abonos consumidos por las clases medias y altas).
Además, cambia la orientación de un fondo llamado “servicio universal” para invertir en zonas que las operadoras dejan descubiertas y, por último pero no por ello menos importante, se fusionan la Secretaría de Comunicaciones (SeCom) y la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC) en un nuevo organismo llamado Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y la Comunicación (AFTIC), regido por un directorio, es decir, un cuerpo colegiado, toda una novedad en la historia de la regulación del sector en el país.
Como la ley es sumamente ambigua en cuestiones medulares (por ejemplo: cuándo el Estado está habilitado a regular tarifas de interconexión entre operadores, cuándo puede declarar que un grupo tiene “posición significativa de mercado” y qué hacer en ese caso), el directorio colegiado de AFTIC tendrá enorme poder de decisión y discrecionalidad en un área que resulta cardinal al comprender todas las infraestructuras de transportes de contenidos (comunicaciones, información y entretenimientos) de tipo convergente.
Mito del perro.
En efecto, la ley delega un alto poder a la AFTIC, sin mencionar sus objetivos, misiones o funciones, por lo que (como ocurrió con algunos aspectos puntuales de la ley audiovisual de 2009), las reglamentaciones que promueva el organismo serán más importantes y definitorias que la propia norma. De esta forma, el diseño institucional creado por la ley contradice el objetivo de gestionar el sector con un organismo colegiado que no dependa exclusivamente del PEN, puesto que la política de telecomunicaciones y TIC quedará sujeta a los designios del gobierno al tener éste el poder de modificar unilateralmente los reglamentos mediante decretos presidenciales.
Entre la ley audiovisual y la ley TIC Argentina Digital hay contradicciones, fundamentos conceptuales diametralmente distintos (especialmente aquellos referidos a la concentración) y una falta de articulación evidente. Un ejemplo reciente y lamentable de esa falta de armonía entre dos cuerpos legales que regulan un objeto convergente, así como entre las autoridades regulatorias de ambos (AFSCA y AFTIC), fue el allanamiento violento y el secuestro de equipos de transmisión sufrido por la emisora alternativa Antena Negra TV de la Ciudad de Buenos Aires el pasado 4 de septiembre. ¿La causa? Presuntas interferencias con un canal cuyo responsable (la empresa Prosegur, que promovió la denuncia) carece de competencias para operar al menos desde hace nueve meses.
Trama: Finalmente, ¿qué rol le corresponde al Estado en el financiamiento de la prensa? ¿Es obligación del Estado subsidiar a la prensa? ¿Cuál es la relación entre la independencia económica y la independencia crítica?
MB: Estado no tiene obligación alguna de subsidiar a la prensa, pero en la Argentina lo hace mucho y lo hace mal. A mí, como política, no me parece un error que el Estado subsidie un sector que está relacionado con la producción de información y cultura en la medida en que ésta sea socialmente significativa. Pero sí creo que es discutible el esquema actual, donde los subsidios no están reglados, y son otorgados a discreción a través de un sistema de premios y castigos en función de la línea editorial de cada medio. Una política general, con reglas claras respecto de quién puede recibir un subsidio y qué obligaciones asume a cambio puede expresar una mejora no sólo del ejercicio del periodismo sino de la función pública de los medios. Estas reglas de juego que menciono están vigentes en algunos países europeos que tienen normas legales llamadas, precisamente, de ayudas a la prensa, aunque en la práctica alcanzan a muchos otros sectores.
Imágenes: Luciana Correa.
